Omstilling av Tolletaten – noen sentrale erfaringer

Tolletaten har endret sin organisering fra regionstruktur til divisjonsstruktur. Det har påvirket organisasjon, lokalisering og antall ledernivåer. Her deler tolldirektør Øystein Børmer sine erfaringer.

Publisert: 26. Feb 2021, Sist endret: 08. Apr 2021

Se Øystein Børmers 8 tips til toppledere nederst i artikkelen

Portrett av Øystein Børmer

Tolldirektør Øystein Børmer har gjort seg erfaringer med den store omstillingen av Tolletaten.

Foto Bård Gudim, Tolletaten

Tolletaten har lenge vært i omstilling. Etter en forutgående prosess ble avgiftsområdet overført til Skatteetaten i 2016. Da Øystein Børmer tiltrådte som ny tolldirektør i 2017, fikk han med seg et oppdrag om å vurdere etatens organisering.

— Det var et helt åpent oppdrag om å identifisere den beste organiseringen av Tolletaten. Jeg tror verken jeg eller Finansdepartementet på det tidspunktet hadde noen formening om hva sluttresultatet kunne eller burde bli. Utover føringen om å straks sette i gang arbeidet, fikk jeg vide fullmakter fra departementet. Jeg vurderte ulike varianter, men endte som første skritt med å oppnevne et ekspertutvalg. Professor Tom Colbjørnsen ble leder, sammen med Ingelin Killengreen og regiondirektør Ivar Sletten fra Tolletaten. En spennende blanding av akademia, erfaring og innsikt fra statsforvaltningen og fra tolletatens virksomhet, forteller Børmer.

En grundig utredning – av omfattende endringer

Rapporten fra Colbjørnsen-utvalget ble et viktig fundament for veien videre, både som kunnskapsgrunnlag og som en del av modningen frem mot ny organisering. Interne høringsrunder var et viktig prinsipp for utvalgets arbeid.

— Jeg har sterk tro på tidlig og bred involvering. Det fanger opp gode ideer blant ansatte, bidrar til kvalitetssikring av vurderingene og gir tanken på endring tid til å modnes. Som beslutningstager får man gjennom tidlig involvering også tidlig innsikt i motargumenter og eventuelle motkrefter. Det er mye bedre å få disse innsiktene inn mot beslutningsprosessen, enn å møte dem som overraskelser i gjennomføringsfasen, fortsetter Børmer.

En av tilbakemeldingene av den interne høringen var et nærmest unisont ønske om å beholde en regionmodell, men med færre regioner. Å legge om fra geografi til fagansvar som det bærende organisatoriske prinsipp for etaten var det ikke mange som var begeistret for. Og av og til trenger også toppledere ekstra tid til modning. Heller ikke for tolldirektøren var det opplagt hva som var beste alternativ da utvalgsrapporten ble ferdigstilt.

— Colbjørnsen-utvalget hadde viktige og gode tanker og perspektiver. Men vi måtte gå enda dypere ned i detaljene for å bli overbevist om at en fagdivisjonsmodell kunne være levedyktig. Derfor ble neste skritt et internt prosjekt, som jeg selv ledet. Her gikk vi videre og utviklet alternativene til et detaljnivå som sannsynliggjorde hva som kunne fungere, helt ned på det operative nivået – hvilke fagoppgaver, i hvilke seksjoner, i hvilke avdelinger, i hvilke divisjoner, sier Børmer.

Etablering av det Tolletaten kaller «nasjonale enheter» er et av de viktigste grepene i omorganiseringen for å styrke effektivitet, likebehandling og utviklingskraft. Det bærende prinsipp er at alle enhetene i Tolletaten skal ha nasjonalt ansvar for sitt avgrensete fagfelt, så fremt ikke oppgaveløsingen i sin natur krever geografisk spredning og dermed dublering. I Tolletaten er det særlig den fysiske kontroll- og ekspedisjonsvirksomheten som krever tilstedeværelse.

— Som kjent ligger djevelen ofte i detaljene. Vi brukte nesten et halvt år etter Colbjørnsen-utvalget på å detaljere alternativene, før jeg besluttet hva vi skulle sende til Finansdepartementet som en anbefaling om overordnet organisering. En viktig bonus ble at denne ekstra tidsbruken også bidro til å snu stemningen. På det tidspunktet anbefalingen ble sendt departementet, støttet fagforeningene omlegging til divisjonsmodell, sier Børmer.

Verdifull involvering og støtte fra fagforeningene

Endringene ble gjennomført med omfattende intern involvering, på alle nivåer og i flere faser. Det har vært flere høringsrunder hvor alle ansatte har fått mulighet til å gi tilbakemeldinger, i tillegg til linjen og fagforeningene.

— Jeg har lyst til spesielt å trekke frem alle innspillene fra enkeltansatte. Jeg leste absolutt alle innspill som kom inn, og ble imponert over hvor mange som engasjerte seg i ulike diskusjoner underveis, skryter Børmer.

Det har også vært gjennomført mange workshops med ulike spesialtemaer, med høyt engasjement og av og til også høy temperatur.

— Det er enormt mange avklaringsbehov i en slik omfattende omstilling. Som toppleder har jeg verken kapasitet eller innsikt til å være involvert i alle detaljer. Etter hvert som de overordnede valgene faller på plass, blir jobben mer og mer å legge til rette for at diskusjonene finner sted og at beslutningene fattes, heller enn å delta aktivt selv. Jeg kobles på dersom det er utfordrende å komme til enighet, sier Børmer.

Øystein Børmer og Tolletaten la mye krefter inn på kommunikasjon i omstillingsprosessen.

— Jeg har hatt allmøter om endringsbehov og ny organisering over hele landet, og vi har hatt mange aktiviteter i interne kanaler. Samtidig skal jeg ikke legge skjul på at det er vanskelig å nå ansatte på en god nok måte i en landsdekkende, turnusbasert etat, der mange har arbeidsoppgaver langt fra PC. Selv om vi hadde høy oppmerksomhet på kommunikasjon i omstillingen, er en av lærdommene at vi skulle prioritert dette enda høyere, sier Børmer.

— Til tross for at det er utfordrende å nå godt nok ut til den enkelte ansatte, vil jeg samtidig trekke frem at samarbeidet med fagforeningene har vært meget godt. Det har vært en felles prosess mot en god og omforent ny organisering, ikke en forhandlingssituasjon med «gi og ta», selv om det selvsagt har vært ulike syn på enkeltområder. Jeg tror nettopp det å ha tidlig og bred involvering har vært nøkkelen til dette. At fagforeninger og arbeidsgiver står sammen om et forslag til omorganisering er en betydelig styrke, fortsetter Børmer.

Omstillingen startet på toppen

Børmer bestemte seg for å gjennomføre omstillingen i to trinn. Først få på plass en ny ledergruppe, og deretter detaljutrede og gjennomføre endringene på de andre nivåene av organisasjonen i trinn to. 

— Med en slik totrinnsmodell fikk jeg den nye ledergruppen på plass først, og lederne av de nye divisjonene fikk være med på detaljutformingen av sine divisjoner. Dette gir bedre løsninger og eierskap til løsningen. Samtidig reduseres risikoen i omstillingen, og kapasiteten øker til å drive endringene fremover, sier han.

Gi ansatte tid til å tilpasse seg endringer

Et av Børmers beste råd er å ikke undervurdere tid som virkemiddel i omstilling, særlig gjelder dette i forhold til ansatte.

— Vi har på mange måter vært heldige. Vi fikk lov til å bruke den tiden som var nødvendig for å finne de gode løsningene. Det har tatt tid, men involveringen dette har gitt rom for, har vært verdifull. Det er omfattende endringer vi har vært gjennom, med store kostnader for etaten og ikke minst for berørte ansatte. Da er det viktig å være trygg på at endringene samlet sett er verdt kostnadene. Jeg trengte den tiden i utredningsfasen for å kunne forsvare å sette i gang så store endringer, sier Børmer, som fortsetter:

— Også i gjennomføringsfasen mener jeg bevisst bruk av tid er viktig. For berørte ansatte er det stor forskjell på å få seks måneders varsel på at man må flytte, fremfor 12 måneder. Skal folk akseptere endringer, må de få muligheten til å områ seg. Går du for fort fram, så øker motstanden, sier han.

Tolletaten valgte å benytte en forholdsvis stor andel eksterne krefter i gjennomføringen av innplassering av medarbeidere. Børmer fikk tilbakemeldinger fra fagforeningene om at de opplevde at dette bidro til objektivitet og legitimitet.

Utfordringer i endringen

Børmer legger ikke skjul på at det har vært en utfordring at Tolletaten har stått i mange endringer samtidig.

— Tolletaten er i en rivende utvikling på mange områder. Omorganiseringen kommer på toppen av en storsatsing på ny teknologi, blant annet den såkalte Treffsatsingen med en kostnadsramme på 800 millioner kroner. Vi utvikler ny etatsutdanning, en bachelorgrad i samarbeid med Universitetet i Stavanger. Vi videreutvikler oss innenfor informasjonssikkerhet og personvern, og vi etablerer et moderne rammeverk for intern styring og kontroll. For å nevne noe, forteller direktøren.

— I januar 2020 var vi klare på at organisasjonen ikke hadde kapasitet til flere endringer på samme tid. Og så kom pandemien! Kort sagt ble beslutningsmaskinen satt under kraftig press. Endring er ledelseskrevende, og på toppen av det hele måtte vi drive krisehåndtering. I ettertid er det bare å la seg imponere over hva en organisasjon kan få til når den må, sier Børmer.

Børmers tips til toppledere som skal omstille

  • Få på plass den øverste ledelsesstrukturen først. Da setter du ikke den øverste ledelsen i spill samtidig som du skal gjennomføre endringer i resten av organisasjonen.
  • Lag en strategi med flere trinn i omstillingen, som ivaretar ledelseskapasitet og det å gjennomføre endringene på en kontrollert måte.
  • Ha løpende og synlig dialog med fagforeningene og vernetjenesten.
  • Start tidlig med å høre hva folkene i organisasjonen din mener. Sett av tid til høringsrunder som alle kan spille inn på.
  • Sett ned arbeidsgrupper som sikrer faglige innspill fra ulike fagområder.
  • Bruk nok tid på utredningsfasen. Ikke foreslå endringer hvis du ikke er overbevist om gevinstene, til det er omstillingskostnadene for store.
  • Kommunikasjon er krevende. Lag en omfattende kommunikasjonsplan som også sikrer at mellomledere er godt skodde for å kommunisere endringer.
  • Ha god dialog med departementet. Planlegg for at den politiske behandlingen av virksomhetens omstillingsforslag kan ta mer tid enn du håper.

Ønsker du nytt om ledelse og arbeidsgiverrollen i staten? Meld deg på vårt nyhetsbrev!